对十三届全国人大二次会议第3674、4721、5237号建议的答复
您们提出的关于修改制造业“最低价中标”评标规则，引导企业科技、质量竞争的建议、关于尽快修订《中华人民共和国招标投标法》修改“中标价格最低”的建议、关于修订《招标投标法》中“最低价中标”有关条款的建议收悉。经商工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部，现答复如下。
您们在建议中反映，实践中滥用最低价中标导致劣币驱逐良币，已经成为制造业、建筑业等行业的普遍现象，带来许多不良后果，一方面影响产品和项目质量安全，另一方面阻碍产业技术创新和转型升级。您们提出的加强对投标人成本进行摸底评估、适当提高产品质量评分权重、建立完善招投标诚信体系、强化招投标追责机制、政府国企率先垂范引领“优质优价”等建议，对于改革完善招标投标制度具有重要的参考借鉴价值，我们将在工作中充分吸纳。现将我们对有关问题的认识和下一步工作考虑作简要报告。
一、关于经评审的最低投标价法
“经评审的最低投标价法”是我国《招标投标法》第四十一条规定的一种重要评标方法，也是国际上确定中标人的通行做法。现行招标投标有关法规规章对“经评审的最低投标价法”的适用有明确规定。首先，这一评标方法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；其次，投标人必须满足招标文件的实质性要求；第三，投标价格不得低于成本。因此，“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。
二、关于最低价中标问题产生的原因
实践中，“经评审的最低投标价法”经常被滥用和错误使用，导致出现一系列问题，影响产品和项目质量安全，阻碍产业技术创新和转型升级，出现了劣币驱逐良币的现象。我们认为，主要有四方面原因：一是招标人没有严格执行评标办法的有关规定。《招标投标法》第四十一条规定了两种评标办法，即“经评审的最低投标价法”和“综合评估法”。“综合评估法”需要对投标人各项指标作出综合评价，主观性较强，存在较大自由裁量空间，一些政府部门和国有企业在面对质疑、投诉、检查、审计时，往往很难解释清楚为什么中标人就比其他投标人好，好在哪里。有些招标人为了规避风险，无论何种类型的采购项目，均“一刀切”采用“经评审的最低投标价法”，并且在评标中简单地将价格作为决定性标准，忽略“满足招标文件的实质性要求”的条件，对投标价格是否低于成本，既不测算，也不要求投标人进行澄清说明。二是投标人通过低价中标的收益远大于风险。投标人低价中标后，有的通过弄虚作假、偷工减料降低成本；有的通过设计方案变更等种种理由，要求招标人补签合同、追加投资；有的甚至以延长工期、高价索赔、搞“半拉子工程”等方式，迫使招标人就范，从而获取利益。三是招标人责任没有得到有效落实。如果招标人能够在项目实施和检查验收中严把质量关口，投标人如存在工程或产品质量问题将面临严格的责任追究，是不敢也不会以牺牲工程或产品质量的方式谋求低价中标的。四是行政监督管理不到位。由于行政监督部门监管力量不足、责任落实不到位，对工程、产品质量缺乏及时有效监管，对于中标人的违法失信行为缺乏及时有效的制约和惩处，也是导致最低价中标问题的原因之一。
三、解决最低价中标问题的工作打算
最低价中标是一个复杂的系统性问题，需要综合施策、多方协力予以解决。下一步，我们将会同有关部门，重点做好以下几方面工作。
（一）加快推进《招标投标法》修订工作。
按照国务院关于改革完善招投标制度的部署要求，我委正在会同有关部门加快推进《招标投标法》修订工作，并将最低价中标问题作为修法重点关注的问题之一。经过深入调研、听取意见，目前已经形成《招标投标法》修订草案征求意见稿，正在征求有关方面意见。其中针对最低价中标问题，考虑从以下方面加以解决：
一是对现行评标方法适用范围予以限定。针对滥用、不当使用“经评审的最低投标价法”的问题，进一步明确评标方法的适用条件，强调“经评审的最低投标价法”应适用于技术、性能标准明确的工程或设备采购，且中标人必须符合招标文件规定的实质性条件；尚无通用标准的采购项目，应当采用“综合评估法”。同时，充分发挥招投标制度的政策功能，明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面的要求和条件；引入全生命周期成本的理念，对于依法必须招标的项目，拟要求招标人将包括建设、购买、使用、保养、维修、回收、报废等成本纳入价格评审因素，以适应高质量发展要求，促进提升工程和产品质量，提高国有资金使用效益。
二是引导招标人正确合理使用“综合评估法”。针对实践中部分招标人在使用“综合评估法”过程中，对技术部分、商务部分的分值权重设置不合理的问题，考虑通过修改完善关于评标方法的制度规定和标准招标文件，引导招标人根据项目实际需要合理设定“综合评估法”中技术部分和商务部分的分值权重，鼓励招标人采购技术创新、质量过硬的工程或产品。
三是对实践中新的评标方法作深入研究。针对实践中一些地方采取的合理低价法、平均价法等新的评标方法，在修法过程中认真听取市场主体等各方面意见，对其适用范围、实施效果及可能存在的问题等进行深入研究论证。对经论证确实科学合理的评标方法或其中的积极因素，考虑在修法过程中予以吸纳，充实完善评标方法相关规定。
四是对恶意低价投标加强规制。借鉴国际通行的处理异常低价投标的方法，对于投标人报价明显低于其他符合性审查投标人的报价、有可能影响合同履行的，拟规定评标委员会应当要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料，以解决评标委员会在评标时对投标价是否低于成本价难以或怠于作出判断的问题。同时，拟规定招标人可以要求异常低价投标人承诺追加履约担保或者质量担保、延长缺陷责任期，以充分保障招标人利益，使其免受低质低价投标所带来的风险。
五是推动招投标各方权责一致。进一步扩大招标人自主权，并同步落实招标人责任，加大招标人违法责任追究力度，促进招标人选择适合招标项目的评标方法。加强评标专家管理，明确评标专家应对所提出的评审意见承担相应责任。
六是加强合同履行情况监管。一方面，提高信息公开程度。2019年7月，我委印发了《公共资源交易领域基层政务公开标准指引》（发改办法规﹝2019﹞752号），其中对于合同履行及变更信息的公开内容、依据、时限、主体、渠道等都进行了标准规范，我们将督促各地区、各部门认真落实。修法过程中，拟进一步明确要求依法必须招标项目的招标人公开合同履行情况。另一方面，加强行政监管力度。针对实践中恶意低价中标导致的招投标环节与合同履行“两张皮”的问题，拟在修法过程中，规定有关行政监督部门加强对依法必须招标项目合同履行情况的监管，并探索建立合同履约评价机制，将评价结果纳入有关主体的社会信用评价。
七是加强招投标违法行为惩戒力度。贯彻落实我委会同国务院有关部门印发的《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号），对招标投标活动中因恶意低价中标导致严重失信的市场主体实施联合惩戒，实现“一处受罚、处处受制”。在修法过程中，也将进一步补充完善有关法律责任规定，根据经济社会发展实际情况提高罚款上限，加大对违法违规行为的惩处力度。
（二）深化政府采购制度改革。
财政部将深入贯彻落实《政府采购法》等相关法律法规要求，不断完善政府采购制度设计，提高财政资金使用效益。一是进一步强化需求管理。根据采购项目特点合理设定采购需求，落实支持创新等采购政策功能目标，对于质量、服务要求较高的项目，可以适当提高需求标准，采购优质产品。二是健全科学高效交易机制。按照实现更高质量发展的要求，健全符合市场规律和采购习惯的交易规则，明确采购评审因素及标准与采购需求的对应关系，引导采购人根据各类采购对象特点合理选择采购方式和评审方法，着力推进优质优价采购，提高财政资金使用效益。三是进一步加强履约验收，必要时可邀请落标供应商和第三方专业机构参与验收，着力提高采购质量。四是持续推进政府采购领域信用体系建设。建立政府采购信用评价指标和标准，开展信用评价及不良行为记录，健全政府采购信用信息公开和共享机制，强化联合惩戒，促进供应商诚信履约。
（三）完善工业机电设备招投标制度。
根据工业领域机电设备招投标特点，在现行法律法规基础上，工业和信息化部正在研究制定《关于促进工业机电设备招标投标高质量发展的若干意见》。其中提出根据高质量发展要求和新时代工业机电设备技术复杂、非标准性等特点，优化招标方式和评标办法，保障招标人、投标人的合法权益，健全评标专家制度，提升招标代理行业发展水平，建立健全公共服务体系，营造有利于技术创新的工业设备招标采购环境，更好服务于工业提质增效和转型升级，助力制造强国战略的实施。
以上是我们对解决最低价中标问题的一些考虑，下一步我们将在《招标投标法》修订及有关政策文件制定过程中，进一步充分听取广大市场主体的意见，完善相关制度设计，争取推动早日出台，切实解决最低价中标问题，更好服务经济高质量发展。欢迎您们随时继续提出宝贵意见。
感谢您们对发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2019年9月13日
